城投企業參與保障性租賃住房業務實踐及建議

摘要:住房問題事關民生福祉。保障性租賃住房是“十四五”期間住房建設的核心內容,已成為我國新時期住房保障體系的重要組成部分,“解決好大城市住房突出問題”和“解決好青年人的住房問題”是我國房地產未來很長一段時間內的重點工作。本文簡要梳理我國城鎮住房保障體系政策演變脈絡與各地方籌建保障性租賃住房案例,并對城投類企業參與保障性租賃住房業務發展提出建議。

一、 引言

2016年,全國商品房銷售額與銷售面積創下歷史記錄,彼時正值貨幣化棚改、樓市去庫存的政策窗口期,人民群眾購房熱情高漲,熱點城市房價不斷攀升。2016年年底中央經濟工作會議首次提出“房子是用來住的,不是用來炒的”,“房住不炒”就此成為我國房地產行業的總基調,幾乎出現在了中央和地方每一次重要會議和房地產相關政策之中,這些年所提到的“房住不炒”側重點在于控制房價,促進房地產市場平穩健康發展。時至今日,房地產或許正在經歷至暗時刻,投資投機需求大量退出,房地產回歸真實居住屬性,中央政治局會議指出“適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢,適時調整優化房地產政策”,房住不炒正式退出舞臺。住房問題關系民生福祉,保障和改善民生是黨和政府一切工作的出發點,城投公司作為我國城市化進程中的深度參與者,過去數十年經歷過經濟適用房、公租房、廉租房等保障性住房建設,參與保障房性租賃住房建設城投公司責無旁貸。

二、 我國城鎮住房保障體系政策演變

我國的保障性住房體系經歷了四個發展階段,第一個階段為1994年至2007年。此階段逐步形成整體以出售經濟適用房為主,出租廉租房為輔的租售并舉保障性住房體系。1994年7月8日,《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》(國發〔1994〕43號)的出臺,標志著我國城鎮住房制度改革的全面啟動,提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。1995年,《國務院辦公廳關于轉發國務院住房制度改革領導小組國家安居工程實施方案的通知》(國辦發〔1995〕6號)指出,建成的國家安居工程住宅,直接以成本價向中低收入家庭出售。1998年,《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發〔1998〕23號),終結了我國延續近半個世紀的福利分房制度,房地產市場化成為主題詞,指出要對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。以此文件為依托,1999年住建部出臺了《城市廉租住房管理辦法》,該辦法是保障性住房體系的第一個規章制度,保障房體系制度的初步設立。

第二個階段2007年至2015年,我國住房保障體系形成廉租房-公租房-經濟適用房三足鼎立的局面。2007年國務院印發《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發〔2007〕24號)提出加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。2010年6月,住建部等七部委發布的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》確定了公共租賃住房在我國住房保障制度中的地位。2011年9月,國務院辦公廳發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》,要求大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設,公共租賃住房進入快速發展階段。2013年12月,住建部、財政部和發改委聯合發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》,要求從2014年起,各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行,并軌后統稱為公共租賃住房,統一輪候配租,房源統一按公共租賃住房分配和管理。

第三個階段為2014年至2020年,該階段棚戶區改造項目大規模推進,租賃型保障性住房減少,棚戶區改造成為這一階段住房保障體系建設的主力。2013年后,國務院先后出臺《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》、《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》和《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》等多項文件明確棚戶區改造的完成任務,國家亦在金融、土地、審批等多方面予以支持,為棚戶區改造推進助力。

第四個階段為2020年后,保障性租賃住房在保障房體系中的屬性和地位不斷被強化。2020年的中央經濟工作會議對“解決好大城市住房突出問題”和“解決好青年人的住房問題”作為重要議題進行討論,正式提出加大保障性租賃住房建設力度,并要求土地供應要向租賃住房建設傾斜。2021年7月,國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》,首次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計,明確了保障性租賃住房基礎制度及相關支持政策。我國正式形成“公租房-保障性租賃住房-共有產權房”的新時代住房保障體系。

三、 各地方保障性租賃住房探索實踐

保障性租賃住房的房源主要通過新建、改建和存量盤活三種方式籌集。新建主要是利用產業園區配套用地、集體經營性建設用地、企事業單位自有土地和新供應國有建設用地。改建主要是利用閑置和低效利用的非居住存量房屋改造建設。存量盤活主要是將符合條件的存量住房作為保障性租賃住房使用和管理。

(一) 產業園區配套用地建設案例

常州市金壇區華羅庚高新區為解決園區內中航鋰電、貝特瑞等企業員工住房問題,有效整合園區土地資源,利用產業園區配套建設用地,由江蘇金壇華羅庚科技產業發展有限公司投資興建荷香苑、梅香苑等保障性租賃住房項目,房源共計7000余套,配合金壇區委區政府招商引資,為江蘇省金壇華羅庚高新技術產業開發區引進企業的高管和高層次人才提供優質生活服務。

(二) 集體經營性建設用地建設案例

廣州市長腰嶺保障性租賃住房項目由白云區長腰嶺村第四經濟合作社和廣州城投白云置業投資有限公司(以下簡稱“白云置業”)合作建設,共629套,戶型面積以30平方米左右為主,主要面向附近大專院校教師及畢業生出租。項目建成后,白云置業獲得70%的地上及地下建筑物40年的使用權,剩余30%無償交由長腰嶺村。白云置業40年使用權期滿后,將持有房屋交由長腰嶺村。

(三) 企事業單位自有土地建設案例

南方科技大學利用自身閑置土地,與深圳人才安居集團合作開發保障性租賃住房項目,項目分為兩部分,一部分為教師宿舍,由財政出資、深圳人才安居集團代建;另一部分為保障性租賃住房項目,由深圳人才安居集團投資。

(四) 新供應國有建設用地建設案例

上海在全國率先推出租賃住房用地性質(R4),可建設項目類型有職工或學生居住的宿舍或單身公寓、人才公寓、公共租賃房、全持有的市場化租賃住房等,符合條件的已納入保租房范圍管理。租賃住房用地(R4)的出讓地價約為同期同片區住宅用地的20%左右,同時規定自持70年,只租不售。

(五) 改建案例

成都結合“留改建”等方式,將棚戶區、老舊小區綜合改造用于住房租賃,滿足城鎮中低收入家庭和新市民住房租賃需求。通過綜合整治提升“城中村”品質,將符合安全、質量、消防、衛生等條件的“城中村”住房改造成租賃住房并對外長期租賃經營。

(六) 存量住房盤活案例

《福州市市場化批量收購存量住房擴大租賃供給試點工作方案》出臺,目前四城區的上萬套存量房源中,建成年限短、地理位置優越、層次較好、戶型符合征遷需求的優質房源,將用于新啟動的征遷項目;其余房源將試點轉換為保障性租賃住房,將由國企統一收購盤活相關存量房源,申請貸款資金,未來對保障性租賃住房進行運營和管理。

四、 城投公司參與保障性租賃住房業務的建議

(一) 因地制宜選擇保障性租賃住房籌建方式

雖然《意見》提出堅持“誰投資,誰所有”的原則,但可以預計的是,短期內保障性租賃租房的建設仍以地方國資力量為主導。通常來說,一二線城市與省會城市因人口流入多,房價與房租較高,保障性租賃住房租金標準較高,例如上海規定面向社會供應的保障性租賃住房租賃價格應當在同地段同品質租賃住房租金的九折以下;成都市規定在租住的保障性租賃住房所在區(市)縣無自有住房,且在成都市未享受其他方式住房保障的,租金標準原則上為市場租金的90%,結合國家層面的政策支持、金融支持,一二線城市的保障性租賃住房的商業盈利模型已愈發清晰,地方城投參與的保障性租賃住房項目實現收益自平衡難度不大。但對于三四線城市以及區縣級城投而言,受制于財政收支不均衡,地方隱性債務以及項目與大城市相比資金平衡壓力大等問題,在保障性租賃住房籌建方式上短期應以改建和存量盤活為主,重點是將閑置的棚改安置房、公租房、經濟適用房、回購存量商品房等閑置住房盤活或通過微改造用作保障性租賃住房。

(二) 多元化籌措保障性租賃住房資金

除中央與地方預算專項資金、專項債券、PPP與商業銀行貸款等方式外,我國住房租賃市場融資渠道不斷拓寬,住房租賃信貸產品、住房租賃擔保債券、房地產投資信托基金(REITs)等,為租賃住房的投資、開發、運營和管理提供更強助力。比如,地方城投公司可以申請國開行、農發行“資產盤活貸”參與各類保障房的購置與改造,《中國農業發展銀行盤活存量國有資產貸款模式政策指引》指出“支持借款人購買存量國有資產直接經營或者續建、改擴建等,擴大經營規模,改善經營方式,挖掘存量資產價值,有效提升項目收益水平!庇秩,符合條件的城投公司可以發行住房租賃擔保債券,2023年2月24日中國人民銀行、銀保監會發布的《關于金融支持住房租賃市場發展的意見(征求意見稿)》指出,“住房租賃企業持有運營的租賃住房具有持續、穩定現金流的,可將物業抵押作為信用增進,發行住房租賃擔保債券!2023年5月南京軟件園科技發展有限公司成功發行全國首單住房租賃擔保債券,其擔保資產為南京江北新區研創園一期租賃住房。隨著政策效應逐步釋放,住房租賃擔保債券或將進一步下沉至三四線城市乃至區縣。再如,2021年6月29日,國家發展改革委印發《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》(發改投資〔2021〕958號),將保障性租賃住房正式納入基礎設施REITs發行的行業范圍。一二線城市的城投公司可以將有穩定租金收入的保障性租賃住房項目作為底層資產,通過REITs或資產證券化等方式,提前實現相應資產變現,解決短期流動性風險,構建保障性租賃住房“投融建管退”商業閉環。

此外,2023年以來疫情政策的反轉帶來的經濟復蘇動力已緩慢消逝,房地產經過了三四月的小陽春之后又走向疲軟,未來兩年或將有更多刺激經濟的措施。2023年7月21國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》提到要加大對城中村改造的政策支持,多渠道籌措改造資金。在防范化解地方政府隱性債務的背景下,PSL、政策性開發性金融工具等刺激手段有望重出江湖,城中村改造有可能接過棚改的接力棒。與棚改的“撒胡椒面”不同,本次及后續支持政策將更加精準,超大特大城市的城投類公司應將保障性租賃住房植入城中村改造,提早做好相關項目儲備,緊盯政策風向標。

(三) 積極尋求外部專業機構的合作開發

對于一二線城市及人口凈流入城市的城投類國有企業可以與品牌實力較強的房地產、長租公寓運營企業通過聯合開發,存量改造等方式,建設高品質長租公寓并積極“納!。如深圳環境水務集團攜手萬科長租公寓品牌“泊寓”,該項目將水務南山大樓辦公樓改造為保障性租賃住房,成為深圳首個開工的“非居改!表椖;陜西建工安裝集團與龍湖冠寓聯手開發的龍湖冠寓西安體育學院項目,該項目利用陜建建工安裝集團自有存量用房,由龍湖冠寓改造升級為區域內高品質旗艦租賃住房。

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