睿觀點 | EOD項目投融資模式及案例分析
摘要:實施EOD模式是支撐深入打好污染防治攻堅戰和生態文明建設的重要探索,也是解決污染防治和生態保護資金短缺的有效途徑。具體實踐中,如何綜合運用好各種投融資模式也是各方關注的重點。
一、引言
EOD作為一種創新環境治理模式,將生態環境治理由公益性項目轉變為具有開發價值的經營性項目,是解決生態環保項目資金投入不足,投融資渠道不暢以及避免增加政府債務負擔的有效方式。生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行 《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號)提出“探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作(PPP)、組建投資運營公司、開發性金融、環保貸等多種投融資模式推進試點項目實施,推動建立多元化生態環境治理投融資機制”。結合政策文件及操作實踐,EOD項目投融資模式主要包括投資人+EPC、國企投資運營、政府與社會資本合作(PPP)、地方政府專項債券等。本文結合案例,分別對上述幾種運作模式進行分析。
表1 EOD項目主要投融資模式及案例
二、投資人+EPC
“投資人+EPC”模式一般分為兩個階段,第一階段是政府確定項目實施主體,第二階段是項目實施主體通過公開招標方式選定社會投資人,共同出資成立項目公司,由項目公司負責EOD項目的投融資、建設、運營等工作。而政府選定項目實施主體的方式主要有兩種,一是政府通過出具授權文件或者簽署授權協議的方式直接授權當地平臺公司或國有企業作為項目實施主體;二是地方政府通過競爭性方式確定項目實施主體或者特許經營實施主體。若項目內容中含有特許經營事項或需通過競爭性方式取得的事項,建議采取第二種方式確定項目實施主體。
案例1:峨眉山市生態環境導向的開發(EOD)模式試點項目
項目簡介:峨眉山市生態環境導向的開發(EOD)模式試點項目(第二批試點)總投資71.3億元,包含峨眉河流域水環境綜合治理項目、峨眉山南部片區生態修復項目、峨眉南山龍池湖至四溪溝片區環境質量綜合提升與生態旅游融合項目、峨眉山市城鄉供水一體化工程、峨眉山市城鄉供水廠站建設及設施設備提標改造項目、峨眉山市鄉村振興示范基地基礎設施配套建設項目、峨秀智慧冷鏈物流園區建設及配套工程項目、峨眉山南部苦蒿坪區生態文旅與配套設施項目及峨眉山市醫康養產業帶環境保護及生態旅游提升建設項目等9個子項目。
項目運作模式:峨眉山市人民政府授權峨眉山發展(控股)有限責任公司作為項目實施機構,通過公開招標的方式引入社會投資人,并與社會投資人共同組建項目公司,負責項目的策劃論證、投融資、勘察設計、建設以及運營等工作。
項目收益來源:旅游資源開發收入、冷鏈物流相關收入、康養產業相關收入等。
案例2:蕭縣鳳山片區生態環境綜合治理EOD項目
項目簡介:蕭縣鳳山片區生態環境綜合治理EOD項目主要建設內容包括地災治理及生態修復項目、康養文旅產業配套項目及雙碳產業園配套基礎設施項目,項目總投資余額28.8億元。
項目運作模式:蕭縣人民政府授權蕭縣自然資源與規劃局作為項目實施機構,通過競爭性采購方式確定蕭縣東向建設發展有限公司為本項目特許經營單位。蕭縣東向建設發展有限公司通過公開招標方式確定社會投資人,由社會投資人獨資設立項目公司,負責項目的投資、建設、運營維護及期滿移交工作。
項目收益來源:廠房租賃服務、文旅產業運營服務、廢棄石料出售等。
三、地方國企投資運營
該種模式與“投資人+EPC”模式的區別在于,第二階段不再引進社會投資人,而是由項目實施主體(地方國企)全權負責項目整個生命周期的投融資、建設、運營管理等工作。項目規模較大的,通過分期或者分項實施,分別招標確定施工總承包商或者工程總承包商(EPC)。
案例3:日照水庫流域生態保護與產業開發項目
項目簡介:日照水庫流域生態保護與產業開發項目為第一批EOD試點項目。項目投資總額約26億元,分兩期實施,其中一期投資5.9億元,包括生態環境保護與治理項目、生態種植業項目、水生態生物修復項目、花仙子生態體驗區等項目建設。
運作模式:日照市東港區人民政府授權日照市水務集團有限公司作為本項目的實施機構,負責投資建設該項目。
項目資金來源:項目總投30%由日照市水務集團有限公司自籌,剩余70%主要通過水費質押、林權抵押爭取國開行、農發行等政策性銀行貸款的方式籌集。
項目收益來源:生態農產品、生態漁產品銷售收益及文化旅游收益。
四、PPP模式
PPP模式也是EOD項目可采用的運作模式之一,尤其是對于整體收益與成本無法自平衡的項目,通過PPP模式實施,運營期政府可以給予可行性缺口補助。但采用PPP模式實施需滿足國家有關管理要求,并適時納入財政部、國家發展改革委PPP項目庫,項目前期準備工作時間長,操作流程較為復雜。當前PPP項目處于暫停入庫狀態。
案例4:龍口市北河生態環境導向開發(EOD)項目(龍口市島城融合科創區生態環境治理工程PPP項目)
項目簡介:龍口市北河生態環境導向開發(EOD)項目為第二批EOD試點項目,項目總投資約60億元,拆分成兩個項目,一是龍口市島城融合科創區生態環境治理工程項目,總投約25.2億元;二是龍口市島城融合科創區城市更新項目,總投約34.8億元,建設內容包含文化展示館、科創中心、專家公寓、研發試驗平臺、體育館、安置房工程及道路工程。
運作模式:(1)龍口市島城融合科創區生態環境治理工程項目采用PPP模式運作,項目實施機構龍口市水務局,通過公開招標方式確定PPP項目社會資本,與政府方出資代表龍口市城鄉建設投資發展有限公司共同成立項目公司,負責項目具體實施,項目采取可行性缺口補助的回報機制;(2)龍口市島城融合科創區城市更新項目,政府授權龍口市城鄉建設投資發展有限公司作為項目實施主體,采取投資人+施工總承包模式實施。
五、地方政府專項債
EOD項目實施的內容與地方政府專項債支持領域具有較大的匹配性和重合度。在具體實踐中,地方政府專項債往往會同其他投融資模式結合在一起使用。
案例5:安吉縣西苕溪主要支流流域綜合治理項目(一期)
項目簡介:安吉縣西苕溪主要支流流域綜合治理項目(一期)建設內容主要包括西溪流域綜合治理工程、南溪流域綜合治理工程、“兩山”示范區幸福河湖余村試點工程和和賦石水庫清淤擴容工程,項目總投資12億元。
項目實施主體:安吉縣水利局、安吉縣水利投資發展有限公司。
項目資金來源:項目資本金6.3億元(財政預算安排),發行地方政府專項債券5.7億元,于2021年、2022年和2023年分別發行0.8億元、2億元和2.9億元。
項目收益來源:觀光帶觀光車服務費收入、停車費收入和清淤砂石收入。項目收益對債券本息的覆蓋倍數為1.21。
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